2020年，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对“十四五”时期经济社会各项事业发展的规划及愿景目标的制定提供了纲领性指导。2021年是“十四五”开局之年，在国家政策的指导下，各省结合各地教育发展实际，相继公布了教育事业发展“十四五”规划。其中，关于“职业教育事业”发展的内容成为新发展阶段职业教育“十四五”时期高质量发展的重要政策依据，也为构建新时期职业教育高质量发展格局提供了纲领性指引。

一、“十四五”时期职业教育高质量发展的时代背景

（一）政策指引：落实新发展阶段职业教育高质量发展的重要使命

高质量是衡量职业教育内涵发展的重要标准。“十四五”时期，国家在已经出台的职业教育相关政策中，都非常重视职业教育的高质量发展。2021年4月，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，强调“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为”。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确指出“到2025年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进”。与此同时，各省根据国家关于“十四五”时期教育事业发展的政策指引，在制定公布的教育事业发展“十四五”規划中都对职业教育高质量发展作出了明确的规定。新发展阶段，通过对各省教育事业发展“十四五”规划文本的分析，不仅有利于从整体上贯彻、落实、实施“十四五”时期职业教育事业发展的重点任务，而且有利于各省加强职业教育的沟通交流、合作帮扶和经验分享。

（二）问题导向：转变新发展阶段职业教育高质量发展的目标任务

当前现代职业教育体系框架全面建成，服务经济社会发展能力和社会吸引力不断增强。但是，职业教育仍存在几个关键问题，需要进一步解决。一是现代职业教育体系建设方面的问题，如如何因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育的协调发展，巩固职业教育的类型定位;二是产教融合体制机制完善方面的问题，如如何实现职业教育的人才供给与经济社会发展的人才需求相匹配，实现技术技能人才供给侧的深度改革;三是校企合作方面的问题，如如何实现校企在专业建设、课程开发、师资互派、实训资源等方面的共建共享;四是职业教育自身内部发展方面的问题，如职业教育如何构建“双师型”教师队伍、改进教学内容和教材、改革教育教学模式和方法、提高职业教育教学质量等。这些关切到职业教育高质量发展的问题，因地、因时、因人而异，由此各省制定的教育事业发展“十四五”规划，必须结合各自面临的主要问题，制定相应的目标和措施。对各省教育事业发展“十四五”规划文本进行分析，不仅有利于国家及时掌握各省职业教育发展的目标任务，而且有利于各省携手解决共同面对的职业教育发展难题。

（三）格局建构：构建新发展阶段职业教育高质量发展的时代愿景

“十四五”时期是职业教育高质量发展的关键阶段，也是构建现代职业教育新发展格局的重要时期。职业教育的新发展格局不仅是一种对职业教育发展的目标指向，更是一种对职业教育发展内涵、结构、要素等的新阐释、新改革和新调整。由此，现代职业教育的新发展格局应是对关切职业教育发展内部要素及外部要素的重新布局。现代职业教育的新格局构建，核心在“高质量”。这种“高质量”不仅是要“高质量”地推动现代职业教育建设，还是要推动现代职业教育的“高质量发展”。当前，从整体上而言，职业教育已经进入了提质培优的新发展阶段。但是，一方面，各省职业教育发展的基础、水平、能力、条件等不同，导致职业教育的发展还存在地域差异;另一方面，由于一直以来“重普轻职”现象的存在，各省职业教育发展还存在观念差异。这些差异的存在，导致各省在“十四五”时期职业教育发展的格局建构也各不相同。通过对各省教育事业发展“十四五”规划文本的分析，不仅有利于及时了解各省职业教育发展的优势，也有利于及时了解各省职业教育发展的现状及趋势。

二、“十四五”时期职业教育高质量发展的现实考察

“政策文本是政策内容的载体，对政策执行者作出行为规范并提供行为指南。”①本研究主要是借助质性分析软件NVivo11.0，对北京、天津、河北、上海、浙江、福建、山东、广东、山西、黑龙江、湖南、湖北、重庆、贵州、宁夏、广西、内蒙古、云南18个省份的教育事业发展“十四五”规划文本中关于职业教育的内容进行分析。初步分析发现，关注度较高的8个观测点分别为现代职业教育体系、职业教育基础能力、教学建设、人才培养、产教融合、职业教育布局、社会服务和政府支持。根据这8个要素之间的关系，可以将其归纳分类为职业教育发展的内部发展格局和外部发展格局。

（一）内部发展格局分析

内部发展格局包括现代职业教育体系、人才培养、教学建设和职业教育基础能力四个一级子节点。深入分析发现，各省对这些一级子节点的重视程度相差不大，如下页表1所示。

在“现代职业教育体系”层面，16个省份有提及，共涵盖27个参考点，主要表现在现代职业教育体系建设的纵向贯通和横向融通两方面。其中，“纵向贯通”主要强调实现职业教育内部的衔接性，提出“巩固中职教育的基础地位”“增强高等职业教育的主体地位”等举措;“横向融通”主要强调普通教育和职业教育的协调均衡发展，实现职普教育的横向融通，如黑龙江、山东、山西、浙江提出要不断探索和实现普通高中与中等职业学校课程互选、学分互认、资源互通、学籍互转。

在“人才培养”层面，17个省份有提及，共涵盖35个参考点，主要包括培养体系、培养质量评价和培养内容三个部分，其中“培养体系”的参考点占比达69%，而“培养内容”占比仅11%。这表明新时期大部分省份更重视建设人才培养的宏观结构，如深化改革中高职“3+2”、五年一贯制、专升本、高职与本科贯通培养的模式。“培养质量评价”主要强调健全职业学校人才培养质量督导评价制度，吸引以行业为主导的第三方参与评价，如重庆提出实施全市统一的中职学生学业水平测试。“培养内容”主要强调坚持德技并修，把德育融入课堂教学以及实习实训的各个环节，如广东、黑龙江、重庆均提出要重视培养学生的工匠精神和劳动精神。

在“教学建设”层面，16个省份有提及，共涵盖38个参考点，主要包括课程体系、师资队伍、教材、职业教育标准、教学信息化、教学方法六部分。“课程体系”强调加强实践性课程的学时，构建与企业人才需求相匹配的专业课程体系，此外天津和黑龙江还提出加快构建具有本土特色的思政课程体系，推动课程思政与思政课程同行同向。“师资队伍”主要提出建立教师培训基地、落实5年一周期的全员轮训制度、畅通专业教师的引进通道等措施，通过这些措施推动“双师型”教师队伍的建设，黑龙江还强调了师德师风的建设，主张把师德作为教师评优的首要要求。“教材”方面强调各职业院校在用好国家规划教材的同时也要积极编写校本专业教材，统筹开发一批新型活页式、工作手册式、融媒体教材。“教学信息化”主要强调广泛运用现代信息技术，建设一体化和智能化教学、管理、服务平台，提高职业教育的教学质量，如河北提到建设省级“智慧职教”服务管理平台，为职业教育提供信息化教学资源、数据分析预测、教学质量监控等服务。“职业教育标准”强调完善现代职业教育标准体系，提出制定产教融合型企业和实训基地认证标准，落实顶岗实习标准、实训条件建设标准等措施。“教学方法”主要用于推行“课堂革命”，如河北提到推行项目教学、情境教学、模块化教学，普遍开展启发式、探索式、参与式教学;重庆提出引领课堂接近真实的工作环境和生产一线。

在“职业教育基础能力”层面，15个省份有提及，共涵盖参考点35个，主要表现在“改善办学条件”和“加强专业、专业群建设”两方面。“改善办学条件”主要强调撤并“空、小、散、弱”的中职学校，补齐高职学校基础设施短板，全面提升职业院校的办学条件。“加强专业、专业群建设”要与区域经济社会发展紧密对接，也要与产业人才需求精准对接，如贵州、内蒙古、山西、重庆等提出建立专业动态调整机制，提高职业院校专业与区域产业的契合度。

（二）外部发展格局分析

外部发展格局包括产教融合、政府支持、社会服务和职业教育布局四个一级子节点。深入分析可以发现，各省份更重视产教融合方面的建设，如表2所示。

在“产教融合”层面，16个省份有提及，共涵盖参考点41个，主要表现在“硬件设施”和“软件设施”两方面。其中，“硬件设施”主要强调鼓励校企合作共建教学基地，如北京提出校企共建“工程师学院”和“大师工作室”，广西提出支持职业院校与行业企业合作建设重点实验室、工程研究中心等，河北、黑龙江、宁夏等提到建立产业学院、促进校企协同育人。“软件设施”主要强调促进职业院校和企业各种资源要素的深度融合，提高职业教育的适应性，提出支持企业深度参与职业院校的专业规划、课程设置、教材开发，鼓励专业技术人才、高技能人才与职业学校教师双向流动等措施。在“软件设施”方面还强调了加强产业与教育之间的信息共享，推动产业与教育之间的对话，如重庆提出定期发布技术技能人才供给和产业人才需求白皮书，研究绘制产教对接谱系图。

在“政府支持”层面，14个省份有提及，共涵盖参考点25个，主要包括“管理保障”“经费保障”“资源保障”三个方面。其中，“管理保障”参考点占比达56%，这说明新发展阶段下，各省（直辖市、自治区）注重发挥政府的统筹管理能力，保证职业教育的规范发展，主要强调提高技术技能人才待遇，完善“双师型”教师职称评聘、岗位录用、工资激励等制度。“经费保障”主要强调给予企业培训补贴、给予获得职业技能等级证书的离校未就业毕业生一定的补贴。“资源保障”主要指地方政府建立的职业教育基地，包括跨企业培训中心、职教师资培训中心、技能大师工作室等，如山东提出建立职业教育体验馆和博物馆，宁夏提出推进国家级职业教育虚拟仿真示范基地的建设。

在“社会服务”层面，10个省份有提及，共涵盖24个参考点，主要包括职业培训、国际合作、区域合作、乡村振兴四个方面。“职业培训”主要强调鼓励职业院校提供多样化的教育与培训服务，提高社会群体的学习能力、就业创业能力，如山西提出对县域学习群体分别提供职业启蒙、农村劳动力转移培训等服务。“国际合作”主要强调加强职业教育的国际交流合作，服务“一带一路”建设，黑龙江和贵州均提出推动国内外优秀教师、专家、学生的双向互动，提高我国职业教育的国际化办学水平。在“区域合作”方面，广东提出深入推进省内职业院校的结对帮扶，黑龙江提出推进跨省的职业教育对口合作，实现资源的共享共用。在“乡村振兴”方面，黑龙江成立农业职业教育乡村振兴联盟，派遣专业教师深入农业生产一线进行指导。

在“职业教育布局”层面上，10个省份有提及，共涵盖12个参考点，主要表现在职业院校的空间布局和办学格局两方面。“空间布局”主要指优化职业教育的布局结构，如贵州、黑龙江和重庆依据区域经济发展需求规划职业学校的空间布局，宁夏和山西主要强调高职院校的布局结构，填补高等职业教育布局空白和发展短板。“办学格局”主要强调依法支持社会力量举办职业院校，形成多元办学的格局，如黑龙江提出鼓励企业通过独资、合资、合作等形式举办职业学校。

三、“十四五”时期职业教育高质量发展的典型特质

从内部发展和外部发展分析各省的教育事业发展“十四五”规划文本，可以发现“十四五”时期职业教育高质量发展在发展地区、发展理念、发展目标、发展层次、发展方式等方面呈现出一些典型特征。

（一）从发展地区来看

“十四五”期间，职业教育的发展逐渐呈现出地域特征。东部地区注重职业教育的“人才培养”和“产教融合”两方面，“人才培养”方面主要强调实现技能人才的贯通培养，探索技能人才的培养模式，如上海、天津等提出在实践性较强的专业中全面推行现代学徒制;“产教融合”更注重職业院校与企业在硬件设施上的合作，提出建立产业学院、公共实习实训基地、企业学区等。中部地区注重职业教育的“社会服务”，主要强调落实职业教育的培训职责，满足各类群体的学习需求，如面向农村失业人员进行技术培训，面向义务教育学生进行职业教育的启蒙。西部地区注重“人才培养”“职业教育基础能力”和“政府支持”，“人才培养”方面主要强调中职学校和高职学校的人才培养，对职业教育本科和研究生学位的培养很少提及;“职业教育基础能力”方面强调实施“双高计划”，加强专业群的建设;“政府支持”方面更注重政府的管理保障，强调完善好产教融合型企业的认证制度，落实好技术工人的待遇政策等。总体来说，“十四五”时期，中部、西部地区职业教育发展的落脚点还处于较为宏观的层面，注重把握职业教育的整体发展方向;东部地区职业教育的发展已经逐渐出现侧重点，集中于教材、课程等职业教育的软件建设。

（二） 从发展理念来看

发展理念是职业教育改革的必要前提，也是引领职业教育高质量发展的文化旗帜。一是全民发展理念。多年来，职业教育在实现高等教育普及化的进程中发挥了重要作用，“十三五”期间，我国高等教育的毛入学率达到了51.6%。在高等教育普及化的背景下，新时期职业教育需要大力发展非学历的继续教育，面向社会开展相关职业技能培训，如面向退役士兵、农民工、失业人员进行技能培训，真正落实面向人人的发展理念。二是全面发展理念。进入新发展阶段，职业教育要不断巩固“立德树人”的教学宗旨，从只注重人的技能发展逐渐转向注重人的全面发展，强调坚持“五育并举”，养成良好的职业道德、职业素养、职业行为习惯，在职业教育各环节渗透思想政治教育，形成具有城市特点的思政课程体系，如广东提出把德育融入课堂教学、技能培训、实习实训等环节。三是终身发展理念，“十四五”时期职业教育发展应更加注重与终身学习对接，建立开放共享的学习平台，帮助学习者在任何阶段都能获得知识和技能，如黑龙江提出着力建设终身学习的制度保障体系，提高受教育者的终身学习能力、就业创业能力。

（三）从发展目标来看

“建设国家尊重技能、社会崇尚技能、人人享有技能的技能型社会，是国家全面提升经济实力、科技实力、综合国力的发展趋势和必然要求。”②“十四五”时期，职业教育要注重为全面建设技能型社会而服务。一是发展技能型人才。在智能化背景下，许多职业岗位受到机器的冲击，社会对职业技能人才的发展提出了更高的要求。然而，目前我国高技能人才占就业人员的比重只有6%左右。因此，“十四五”时期，各省份提出多项举措，注重培养高素质的复合型技能人才，如天津提出推进1+X证书制度试点、建立职业技能等级证书质量监管机制。二是发展技能型环境。受传统文化的影响，技术技能的发展从思想根源上就遇到一定的阻碍，“十四五”时期，许多省份注重挖掘职业教育的精神财富，如山东提出建立中国职业教育博物馆和职业教育体验馆，讲好中国职业教育故事，做好职业教育环境建设。

（四）从发展层次来看

职业教育各个层面之间，存在发展不平衡、不充分的情况。一是职业教育内部格局的各层面之间存在不平衡。现代职业教育体系的基本框架已经建立，然而人才培养体系仍在不断探索中，如何一体化设计中职、高职、本科职业教育的培养体系，如何推进专业学位研究生的培养等仍然是“十四五”时期需要解决的问题。二是职业教育内部格局与外部格局之间存在不平衡。“教学建设”层面已经逐渐运用现代信息技术提高职业教育的教学质量，而“产教融合”层面学校和企业“你中有我，我中有你”的基础目标还未完全达成。三是职业教育外部格局的各层面之间存在不平衡。“政治支持”层面提供了一定的政策保障和经费保障，而职业教育的“社会服务”功能一直在推进和完善中。此外，各省份职业教育的发展层次也不尽相同。东部地区对职业教育发展提出更高的要求，如天津提出成立产教融合研究院，打造职业教育技术创新发展聚集区，加强国家教育质量发展研究中心等“国字号”智库建設，创建职业教育科研高地;而西部地区职业教育的整体发展水平比较低，“十四五”时期主要注重改善职业学校的办学条件以及实习实训条件，如广西、贵州等地提出优化职业院校的空间布局，推进中等职业学校教学条件全面达标。

（五）从发展方式来看

新时期，职业教育要实现高质量发展，需要继续注重合作发展。一是注重地区之间的合作。目前，我国东部、中部、西部地区的职业教育发展存在不平衡现象，再加上东部地区得天独厚的地理优势和资源优势使得东西部地区职业教育的发展差距不断扩大，通过加强地区之间的合作，实现优势互补和资源共享，有利于共同解决职业教育的发展难题进而减少各地区的发展差距，如黑龙江提出深入推进龙粤两省职业教育的对口合作，形成干部双向挂职、学生双向交流的格局。二是注重城乡之间的合作。目前无论是人才资源还是教育经费均向城市职业院校倾斜，而我国农村职业教育出现优质资源匮乏的问题，影响了农村职业教育的发展速度。“十四五”时期，许多省份提出设立教师流动岗、建立教学资源库等措施，丰富农村职业教育的教学资源。三是注重国际合作。“职业教育国际化的本质是在更高层次上开展职业教育办学和育人。”③“十四五”时期，许多省份提出引入优质的国际教育资源提高我国职业教育的办学水平，如贵州提出合作办学、招收留学生、学术交流、师生互派、课程开发、文化互动等多种国际合作形式。

四、“十四五”时期职业教育高质量发展的有效路径

（一）完善体制机制

国家层面应对职业教育体制的建构提供法律保障。“虽然我国早在1996年出台了职业教育法，但立法之时是我国职业教育发展的起步阶段。”④如今教育环境与社会环境均发生了深刻的变化，其内容已经不能满足现代职业教育的高质量发展。目前，国家已经在推进职业教育法修订工作，下一步需要加快修法步伐，切实以法律形式明确职业教育各方面的发展细则。

“构建完善的现代职业教育体系是我国经济社会发展到新阶段之后对职业教育需求的结果，我国现代职业教育体系框架已经初步建立”⑤，但推动现代职业教育体系真正落地仍任重而道远。一是要解决好职业教育的内部贯通问题，职业教育内部的分离不是源于层次上的分割，而是源于课程的割裂，所以“课程衔接是现代职教体系建设的实质内容”⑥。课程主要分为公共基础课程和专业课程，既要加强公共基础课的衔接，也要对专业课程目标做好层次上的划分。二是要实现职业教育和普通教育的融通，学分是促进职普流动的重要媒介，因此建立学分互认机制是实现职业教育与普通教育横向融通的关键所在。学分银行制度在我国部分地区已经逐步开展，其运行主要包括三个环节：“学分积累、学分互认、学分兑换”⑦。学分互认是这一制度良好运行的主要环节，如果职业教育与普通教育彼此对学分均不认可，那么学分积累也就失去了意义。为了更好地促进职普融通，需要从职业教育领域、普通教育领域和政府管理部门遴选人员成立专门的学分互认委员会，对学分认定标准做出明确界定，并且严格监管学分认定的流程。

（二）重视内涵发展

职业教育的内涵发展对于提高职业教育的竞争力具有决定性作用，而人才培养与评价改革是强化职业教育内涵发展的重要途径。首先，打造高素质的“双师型”教师队伍。一是加强“双师型”教师的教学能力水平，完善“双师型”教师的专业标准并进行严格的能力认证，职业院校将能力认证结果作为教师职称评定、薪酬待遇的重要参考依据。二是建立完善的培训体系，自上而下地建立省、市、县、校多层面的培训网络，加强培训的稳定性和制度性。其次，重视职业教育的评价改革。一是评价内容改革。职业素养是个人工作效果的关键要素，新时期职业院校要加强对学生职业素养的评价，重视劳动教育、美育、德育、体育的评价，关注学生身心素质、职业素养等各方面的成长。二是评价方式改革。从关注结果向关注过程转变，不断探索增值性评价，将学生的自我进步作为评价指标，关注学生的纵向成长，既有利于提高职教生的自信心，又有利于教师掌握学生的动态变化。

（三）深化产教融合

产教融合是优化职业教育类型定位的重要抓手。“产教深度融合，校企加强合作不是一方的责任，是经济社会发展进入新的阶段后，对职业院校和企业提出的共同要求。”⑧企业属于营利性组织，在参与合作时会优先考量成本与收益情况;而职业院校属于公益性组织，在合作时给企业带来的经济效益非常有限。虽然政府提出对深度参与校企合作的企业给予表彰和政策支持，但对具体的操作细则并没有明确说明，导致企业参与校企合作的积极性一直不高。

首先，职业院校要增强对企业的服务能力，从关注企业发展到融入企业发展，主动为企业提供科学研究方面的理论支持，参与企业的产品设计、产品销售等环节，使职业院校成为企业盈利的重要支持者和参与者。其次，尽量减少企业所承担的成本和风险，提高企业参与合作的积极性。企业在参与合作时需要承担额外的成本，如“实习指导和管理人员配置，实习材料的消耗及设施损耗，实习生的工作生活条件提供等”⑨，学校应主动与企业共建产业学院，共同投入硬件设施和软件设施，共同参与管理人才，以此提高教师队伍水平和人才培养质量，切实保障企业的利益。最后，在相关法律中明确规定企业不能将追求利益作为唯一目的，必须承担职业教育人才培养的任务，同时加强有关产教融合、校企合作法律法规的操作性，对企业承担哪些人才培养的任务、如何参与人才培养进行具体说明。

（四）加强资源供给

资源保障是职业教育高质量发展的基础。首先，要加强地区之间的资源供给。“推动区域协调发展”是新时期职业教育改革发展的新路径，尤其是推动东西部地区协同发展。受经济、地理等因素的影响，东西部地区的职业教育发展水平存在一定的差距，而“东西协同发展是推动西部地区职业教育发展的强劲引擎”⑩。一是建立信息资源平台，解决信息分布不均的问题。如西部职业院校可以借助信息资源平台实现与东部地区企业的合作交流，引入更多的市场资源。二是建立教学资源平台。在智能化背景下，教学资源平台的搭建应以网络化为主，以实体化为辅。网络化教学资源平台应以试点城市的优秀案例、课程资源、改革经验为主，并且逐渐融入其他城市的优质教学资源，这样既能促进网络教学资源库的更新，也能增强各地区开展职业教育改革的积极性。其次，要加强职业教育主体间的资源供给。企业、培训机构和职业院校是职业教育人才培养的主要实践者，可以在综合考虑各主体利益的前提下建立学习资料库，主要包括核心专业课程、实习实训课程、素质课程三方面。多元主体“各自发挥擅长之处进行共同合作，形成职前教育与职后教育一体化的技术技能人才培养体系”11。

（五）拓展国际办学

提升职业教育国际化水平，是新时期职业教育高质量发展的重要机遇。我国职业教育的国际化办学要始终坚持“引进来”和“走出去”的原则。“引进来”主要是指人才引进与资源引进，在人才引进上，既要积极拓宽招收留学生的渠道，如发展本科层次职业教育，建立本科与研究生贯通培养的体系，通过打通学历体系吸引不同层次的留学生，也要吸引国外职业教育高端专家、技术技能大师来华交流;在资源引进上，主要是积极引入国际优质教育资源、国际职业标准、职业认证体系等，培育能够适应新时期国际发展趋势的职业教育人才。“走出去”一方面是推动中国文化走出去，依托“一带一路”将中国茶艺、中国丝綢等技术文化传播到沿线国家，如我国的孔子学院在泰国具有良好的声誉，职业院校可以与孔子学院合作传播中国文化;另一方面是推动校企协同走出去办学，“校企协同既是新时代赋予职业教育的历史使命，也是职业教育核心特质的外在表现”12，如柳州城市职业学院与协同企业走出去办学，实现了资源共享，极大地促进了职业教育的国际化发展。